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Il resto del mondo Aprile 2010

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Che cos’è l’«Accordo di integrazione»?

Oliviero Forti e Manuela De Marco

Con l’approvazione del decreto legge n. 92/08, convertito nella legge n. 125 del 4 luglio 2008, si introducono novità sostanziali circa la condizione giuridica dello straniero in Italia. Oltre alla più nota previsione del reato d’ingresso e soggiorno irregolare (immigrazione clandestina), alla quale si sono accompagnate altre previsioni a carattere repressivo, quali l’aumento della pena fino a un terzo per gli irregolari che delinquono, l’espulsione come misura di sicurezza per condanne superiori a due anni e l’allungamento del periodo di trattenimento nei Cie (Centri di Identificazione ed Espulsione), sono state introdotte anche novità sul fronte dell’integrazione.

Infatti la legge prevede che  per il rilascio del permesso di soggiorno sia necessaria la stipula di un «accordo di integrazione», articolato in crediti con cui lo straniero s’impegna a conseguire non meglio specificati obiettivi d’integrazione, pena la perdita dei punti/crediti e la successiva espulsione. Circa i tempi e i modi di questo «accordo d’integrazione» si rimanda al regolamento di attuazione recentemente presentato dal ministro dell’interno Maroni e dal ministro del lavoro Sacconi che ne hanno illustrato i contenuti in attesa che entri in vigore.

Il nuovo art. 4 bis del T.U. sull’immigrazione introduce, dunque, l’«accordo di integrazione» che è noto all’opinione pubblica come il «permesso a punti».

Come funzionerà il «permesso a punti»?

In sostanza, al momento della presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno, lo straniero dovrà sottoscrivere «un Accordo di integrazione, articolato per crediti, con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi d’integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno. La stipula dell’Accordo di integrazione rappresenta condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno. La perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato».

L’accordo ha la durata di due anni ed è soggetto a proroga. Alla scadenza del biennio di durata dell’accordo, lo sportello unico avvia la verifica del medesimo procedendo poi all’assegnazione e decurtazione dei crediti. Tale verifica, anche laddove dovesse essere positiva, non solleva il migrante dall’obbligo di integrare tutte le altre condizioni che la legge prescrive per un regolare soggiorno sul territorio dello Stato.

Il primo rilievo che è legittimo fare è di natura semantica. Dal punto di vista del diritto, infatti, si ha un accordo/contratto [1] quando due o più persone manifestano reciprocamente le proprie volontà, e queste sono dirette allo stesso scopo. L’inadempimento dell’accordo è causa di risoluzione, salvo, in ogni caso, il risarcimento del danno. Nell’accordo d’integrazione il caso di risoluzione è contemplato solo nell’ipotesi in cui il cittadino straniero non raggiunga i punti previsti e, anziché il risarcimento del danno, è comminata addirittura l’espulsione. Nulla, invece, viene detto circa l’inadempimento dello Stato nei confronti del cittadino straniero. Così formulato, l’accordo sembra svuotato di senso in quanto fa venir meno i presupposti a fondamento di qualsiasi accordo/contratto con valore giuridico. Infatti le obbligazioni in questo caso sono a carico di una sola delle parti (il migrante) che nella fattispecie non è il proponente (come previsto dal Codice civile).

Entrando ulteriormente nel merito della proposta di regolamento, lascia perplessi il fatto che a fronte di un percorso volto a garantire il corretto apprendimento della lingua italiana, nonché di elementi della nostra Costituzione, nessuna risorsa aggiuntiva sia stata stanziata [2]. Anzi si prevede di coinvolgere attivamente gli Sportelli Unici Immigrazione che già oggi faticano nella gestione ordinaria delle pratiche, con tempi che nel caso del rinnovo del permesso di soggiorno si allungano dai 20 giorni previsti per legge ad oltre un anno.

Il sistema dei crediti

Circa la modalità di assegnazione/decurtazione dei crediti, si prevede che questi siano assegnati in base alla documentazione prodotta dallo straniero durante la vigenza dell’accordo. In assenza di idonea documentazione, l’accertamento della conoscenza della lingua, della cultura civica e della vita civile in Italia può avvenire con un apposito test effettuato a cura dello Sportello Unico. Due i rilievi: da un lato, è posto a carico dello straniero produrre più documentazione possibile a seguito della frequenza di corsi privati, il cui costo ricade esclusivamente su di loro, creando una barriera iniziale fra chi potrà permettersi queste spese e chi no; inoltre anche se lo Sportello Unico potrà intervenire organizzando in proprio dei test di accertamento, per le già menzionate difficoltà burocratiche di smaltimento del proprio carico di lavoro, si teme che questa attivazione avrà tempi e modi incerti, con evidenti ricadute per gli stranieri con minori possibilità economiche, creando una situazione di discriminazione nei loro confronti nella stipula dell’accordo stesso.

Nel regolamento, poi, non è chiaro se l’accordo dovrà essere stipulato solo in caso di primo rilascio del permesso di soggiorno o anche in caso di rinnovo. Altro aspetto che merita sicuramente maggiore chiarezza è l’aver previsto questo accordo anche per i minori a partire dai 16 anni, senza specificare se, come sarebbe auspicabile, siano previsti percorsi differenziati per adulti e minori. Inoltre, considerando che almeno il 50% di coloro che dovranno stipulare l’accordo di integrazione sono lavoratori, meriterebbe una puntualizzazione il fatto che i relativi corsi per acquisire crediti siano svolti in giorni ed orari compatibili con gli impegni lavorativi.

Va infine rilevato che nulla è stato accennato circa la possibilità di impugnare la decisione negativa dell’amministrazione sull’accordo.

In via generale, quindi, si ritiene che il difficile processo d’integrazione non possa essere collegato ad un sistema a punti, a meno che questo non sia definito in una prospettiva premiale. Ciò significherebbe che i contenuti dell’accordo dovrebbero vedere l’adesione volontaria del migrante il quale, accedendo a questa opportunità, potrebbe ottenere una serie di agevolazioni (tempi più celeri nel rinnovo del permesso, agevolazioni fiscali ecc.). In tal modo il sistema dei punti verrebbe avvertito come un’opportunità e non come un ulteriore balzello a carico del migrante. Attraverso un approccio a carattere incentivante si otterrebbero migliori risultati e si abbasserebbe notevolmente il livello di potenziale conflittualità.

 ©Cem Mondialità


[1] «L’accordo di integrazione costituisce una sorta di contratto con il quale l’immigrato ha a disposizione un congruo periodo di tempo per conseguire i fondamentali elementi per l’inclusione nella nostra società a partire dalla lingua, all’adesione al servizio socio sanitario, alla doverosa iscrizione dei figli alle attività educative dell'obbligo». (dichiarazione del ministro Sacconi all’agenzia AdnKronos, 5 febbraio 2010)

[2] Per favorire le politiche di integrazione in tutti i paesi sono previsti fondi speciali. Il fondo per l'integrazione della Spagna, che oggi contende all'Italia il primato circa la presenza di cittadini stranieri, è dotato di ben 300 milioni di euro. Quello della Germania ha una dotazione assai più ricca: 750 milioni di euro. In Italia il Fondo in teoria c'è, ma molto più limitato: 100 milioni di euro, a fronte di 4 milioni di stranieri regolarmente residenti. Il Fondo c'è solo in teoria perché i soldi di cui dovrebbe essere dotato sono stati ridotti ad 5 milioni di euro. A questi vanno aggiunti i Fondi Europei per l’Integrazione che ammontano a circa 20 milioni di euro.

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